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李开孟 | 重大工程决策评估的关键维度和体系构建
发布日期:2022-04-30 作者:李开孟 信息来源:十大研究 访问次数: 字号:[ ]

重大工程决策具有高度的不确定性、情景复杂性和长寿命周期持续影响的特性[1],客观、科学、可靠的工程决策是保障重大工程实施和运行的前提和关键,对重大工程的成功实施意义重大。工程决策建立在工程评估的基础之上。工程方案只有经过科学缜密的专业评估,才能为正确决策奠定客观而坚实的专业基础。司马迁在《史记·高祖本纪》中讲到“夫运筹策帷幄之中,决胜于千里之外”。工程决策覆盖工程实施全过程的各个环节,主要工作既包括前期准备阶段的方案比较,也包括实施阶段的跟踪反馈和优化,以及与此相关的比较选择和做出决定。工程评估属于“运筹帷幄”的主要内容,应为工程决策发挥重要支撑作用。只有经过缜密的评估论证,才能为“决胜千里”的重大工程决策打下坚实基础,做到胸有成竹。工程决策应以工程评估为依据,确保科学决策,避免盲目决策。

一、工程决策与项目评估

(一)工程决策的内涵及特征

工程决策是指围绕工程系统及工程活动所进行的决策。这种决策不仅包括工程规划设计阶段基于不同方案的技术经济比较进行的判断和抉择,还包括工程实施阶段对决策方案的跟踪反馈和优化完善。因此,工程决策是一种覆盖工程活动全过程的行为[2]。用以指导和支持决策者针对工程活动所进行的决策,建立在工程经验、工程价值观、工程情景信息和专业判断能力的基础之上[3]。

1.工程经验

哲学中的经验有两种:一是来源于感官知觉的观念;二是来源于反思或内省的观念。即经验来源于客观实践和主观世界[4]。工程经验产生于工程实践,是工程实践活动在人们头脑中的反映,是从已发生的工程实践活动中获取和总结的信息或知识,日积月累并进一步深化后上升为工程理论。工程经验是一个人面对工程实践活动中出现的诸多问题,能够及时做出正确决策,或有相应解决问题的意识和能力的体现。整个工程活动全过程是一个需要不断做出决策的过程,拥有丰富的工程经验有益于工程决策者准确做出各项决策,并且可以避免一些不必要的错误,降低工程风险和损失。从某种程度上讲,工程经验的多寡决定着工程决策者水平的高低。以黄河三门峡工程[5]为例,其决策过程虽基本完备,也经过有关专家反复论证,但由于缺少相同类型、相似规模的工程经验,使得工程决策后果不良。工程建成后黄河泥沙量远超估计上限,水库库区淤积的严重程度超过预期,导致渭河流域成为洪涝重灾区。随着不断积累的过程,工程经验能够为正确决策提供重要支持。例如,同样是黄河泥沙量估计问题,在小浪底工程决策时,该问题已基本得到解决。由此可见,工程经验在工程实践中不断积累有助于工程决策和工程实践活动的开展。

2.工程价值观

价值观是人们对客观世界及行为结果的评价和看法,反映人们的认知和需求状况,支配和调节着人们的社会行为[6]。工程决策行为受决策者个人价值观以及其所处时代社会价值观的指导和支配。随着经济发展和社会进步,生态环境恶化和自然资源枯竭,工程活动已从最初主要考虑经济效益,转向综合考虑经济、社会和环境等效益,以促进经济持续发展、社会不断进步、环境日益改善。工程决策也已从注重工程本身经济价值转向要同时兼顾工程活动的社会价值和生态价值,这不仅体现了价值观对工程决策的指导作用,也体现了工程价值观的与时俱进。青藏铁路综合效益[7]特别显著,充分体现了综合效益价值观在工程决策中的指导作用。青藏铁路建成并投入运营,极大地推动了西藏、青海旅游业快速发展,带动沿线物流业、工业、农牧业发展,提高了沿线城镇化水平,促进了地区社会进步和民生改善,取得了良好的环境保护和节能减排效益。由此可见,工程决策过程及结果都会受到工程价值观的深刻影响。

3.工程情景信息

情景信息是指关于事物所有可能的未来发展态势的信息[8]。工程决策中的情景信息既包括工程本体的政治、经济、社会、技术、自然等环境信息,也包括政府、公众、工程活动参与方等利益相关者需求信息[9]。情景信息是工程决策者必须掌握的信息资源,缺乏完整的情景信息将严重影响工程决策的科学性。在群体决策中,多渠道的信息融合、决策主体信息不对称均可能造成决策者获得的情景信息不全面,进而导致决策的片面性,甚至导致决策失败。在港珠澳大桥工程决策中,香港、澳门和广东省三地政府积极协调沟通,设立专责小组解决工程建设中的争议问题,掌握情景信息动态变化,增强了工程决策的科学性及准确性。国内工程决策尚且如此,国际工程决策更需要尽可能多的情景信息予以支撑。如 “一带一路”倡议下的肯尼亚蒙内铁路、巴基斯坦卡洛特水电站、印尼雅万高速铁路等工程决策,均受到多重情景信息的影响,包括工程所在国政治、经济、社会、自然等环境因素,跨国投资及技术竞争形势,非政府组织、宗教组织及其他相关群体需求,还要考虑国际工程经济效益、环境影响、社会舆论及安全问题等。情景信息是工程决策的重要支撑,只有充分掌握工程情景信息,才能为成功的工程决策奠定良好基础。

4.专业判断能力

专业判断能力是指针对特定专业领域进行分析和判断的综合能力。工程决策所需的专业判断能力既有可言传的显性成分,更有只可意会的隐性成分。《孙子兵法》有云:“举秋毫不为多力,见日月不为明目,闻雷霆不为聪耳”。真正的专业判断能力是一种透过表面现象看到事物本质从而决定工程活动走向的能力。工程决策者的专业判断能力需要有科学决策方法和手段的支撑,决策方法和手段的科学性在很大程度上决定了工程决策的科学性[10]。

(二)工程评估对工程决策的作用

工程评估为工程决策提供依据。工程决策的复杂性,决定着工程评估的独特性,要求工程评估能够为工程决策提供可靠依据,并形成其独特的评估体系和表现特征。工程评估与工程决策的关系如图1所示。

图1 工程决策和工程评估的关系

工程评估对工程决策的作用主要体现在以下方面。

1.推动决策科学化

我国经济建设领域自1985年建立“先评估、后决策”制度以来,不仅为国家节省了大量资金,而且在服务国家决策,优化结构布局,推动技术进步、遏制对生态环境、资源消耗的负面影响等方面发挥了重要作用。评估已成为科学决策的必要环节,特别是在市场经济条件下,经济社会等日趋复杂,项目的利益相关方各有不同的关切和诉求,政府掌握的信息不足。在此环境下,工程评估是发现信息、回答各方疑问、凝聚共识、达成合理化意见的过程。工程评估有利于决策者掌握更加全面的情况和信息,听取正反各方面意见,进行科学决策。

2.实现决策民主化

从评估主体来看,工程评估包括自评估和他评估,甲方评估、乙方评估和第三方评估,也包括体制内机构评估、体制外机构评估等不同的主体。这些评估各有特色:自评估、甲乙方评估对情况比较熟悉,但由于评估机构本身也是“局中人”,往往容易有意无意忽略一些情况和问题,特别是涉及自身利益、职责的,有时反映的问题并不全面、不彻底;第三方评估机构在行政隶属关系上独立于甲乙双方,属于“局外人”,有利于解决“局中人”问题,有利于更加全面地反映情况、问题和各方意见,提高决策的民主化水平。

3.助力实现决策目标

重大工程决策目标呈现多维特征,单项工程往往关注微观或局部问题,而宏观战略规划又通过若干具体工程或项目群来实现。项目评估工作既要关注项目本身也要从宏观、战略视角把握其定位、方向和布局。当工程项目发生重大的内外部条件变化和方案变化时,项目评估应直接对战略规划和结构调整发挥作用,为实现宏观目标服务。工程评估是实现工程决策目标的重要手段。

二、重大工程决策评估的关键维度

工程决策是重大工程实施的关键环节,科学决策是确保重大工程项目成功实施和运行的重要前提。工程决策涉及到项目寿命周期全过程的不同阶段,需要专业性的工程评估论证咨询提供专业支撑。重大工程决策除必须考虑本体要素外,还必须考虑外部影响因素。工程决策需要坚持系统思维,运用科学方法,对重大工程围绕战略符合性、工程可行性、运营有效性、效益合理性、影响持续性和风险可控性等六个关键维度进行工程评估。

(一)战略符合性

战略符合性(Strategic Conformity)从宏观战略、区域发展、行业规划、项目需求等不同层面研究项目建设的理由和依据,提出拟建项目的需求方案,确定项目的建设目标、功能定位、建设规模和产出方案,判断项目建设的必要性。

评估是为决策服务的,决策必须强调战略导向,失去了战略引领,整个评估工作将失去灵魂。如某海峡跨海工程项目,主通道长约40公里,两侧公铁连接线约160公里,投资估算高达1400多亿元。评估中不仅在运输需求、工程地质、海洋环境、技术方案等方面提出需要进一步研究的问题,更要从建设国际旅游岛的战略角度进行论证,综合考虑通道建设与人流车流上岛、当地环境保护及生态建设之间的关系,优化各种运输方式与能力的协调关系,实现综合战略目标。

再如某铁路项目的评估,线路全长418公里,评估预计投资近400亿元,如果仅从项目自身测算,财务效益较差,有关部门对项目立项存在不同意见。评估充分考虑到该项目的战略价值,认为该项目对构建区域运输大通道,改善当地互联互通网络具有重要战略价值,建议应综合考虑项目自身的财务效益和沿线开发收益,通过铁路沿线布局产业项目,提升项目投资的财务盈利能力。

再如某大剧院工程的评估,当时众多两院院士及知名建筑、规划、工程专家分别从政治、经济、技术等各方面提出暂缓建设的意见,并要求开展全国性大讨论,使得当时的评估工作面临巨大压力。在广泛听取各方面意见特别是反对意见的基础上,评估从我国现代化建设全面推向21世纪、人民生活总体达到小康水平的角度出发,提出建设功能优良、与中华民族文化大国地位相称的大剧院工程,时机已经成熟。且为使该工程尽快实施,评估还建议立即成立大剧院工程专业技术小组,以加快解决设计方案层面的分歧。由此不难看出,对于重大项目,准确把握战略需求是评估工作的重要问题。

(二)工程可行性

工程可行性(Engineering Feasibility)主要从工程技术方案及工程实体建设的角度评估建设方案的可行性。通过对项目场址、建设条件、工艺方案、设备方案和工程方案的合理性、先进性、适用性、可靠性、安全性、经济性等方面进行多方案比选,评估项目工程技术方案的可行性。在战略导向和目标定位都已明确的情况下,技术方案的评估论证就成为项目评估的重要内容。技术方案对投资规模、运营效率、环境影响以及经济效益等都有重大影响。

例如,某高速铁路工程进行评估,投资规模大、影响范围广,受到社会各界广泛关注。工程战略意义重大,目标定位清晰,但在围绕采用轮轨技术还是磁悬浮的技术方案方面出现严重分歧。评估围绕该高速铁路主要技术标准、技术方案、技术装备的两个基本前提—运输组织模式和速度目标值进行重点技术论证,并着眼于整个国家高速客运铁路网的构建进行研究。评估认为,高速轮轨与高速磁悬浮都是高新技术,但磁悬浮存在与既有路网不兼容且自身成网时间漫长、投资大运能小、技术成熟度相对较差等劣势,综合衡量最终确定该高速铁路采用高速轮轨系统技术方案的评估意见。这一技术方案不仅确定了本项目的技术路线,而且也决定了后来我国整个高速铁路网建设的技术标准,接下来的高速铁路项目均按此技术路线进行建设,事实证明当初的评估建议经受住了实践检验。

(三)运营有效性

运营有效性(Operational Efficiency)要求在战略符合性和工程可行性评估的基础上,研究项目建成后的运营模式、管理机构及组织实施方案,分析项目全生命周期运营的可实现性,评估项目单位治理结构的合理性,投资产出能否顺利交付并实现可持续运营。通过项目评估,强调改变重大工程重建设轻运营的状况,既要重视建设方案评估,又要重视项目运营及其有效性的评估。

比如某大型钢铁厂搬迁方案的评估,认为搬迁不应是易地原样复建,而应从钢铁工业结构调整的高度,定位在更高起点上建设具有国际先进水平的现代钢铁企业。通过深入研究,与国际先进企业对标,评估提出建设世界先进水平钢铁厂的五条原则,即科技含量高、资源消耗低、循环利用好、环境友好型、国际竞争力强,相关评估意见得到采纳,对原搬迁方案进行了重大调整,产生了良好的经济、社会及环境效益,为项目可持续运营奠定了坚实基础。

再如某炼化乙烯工程的评估,在对资源、市场、产品结构和技术线路等进行深入分析的基础上,提出可通过优化产品方案、减少附加值低的油品产量,增加市场急需的高附加值化工新材料,同时提高技术装备自主化国产化本土化水平,将乙烯龙头装置规模由年产80万吨调整为100万吨,而投资规模基本不变,投资回报率可以提升2个百分点,这将有利于提高项目运营的有效性。项目实施使该炼化工程成为行业标杆,在盈利能力、国际竞争力和市场抗风险能力等方面都达到世界一流水平。

(四)效益合理性

效益合理性(Benefit Rationality)要求结合项目投资需求和融资方案,计算有关评价指标,评估项目投资的盈利能力、偿债能力和财务持续能力,评估项目对利益相关各方的价值贡献,为项目投资和融资决策提供依据。工程项目的战略意图、工程目标、技术方案不同,其效益评估的思路和方法也不相同。对于经营性项目,要着重评估项目的融资方案、财务效益及债务清偿能力;对于公益性项目或准公共产品项目,要重点关注项目的外部性及产生的间接效益。

比如对某大型铁路工程的评估,既充分考虑了对项目国防安全、区域协调发展、边区稳定的战略价值,也深入论证了高原、冻土、生态等技术难点和环境问题。同时,由于项目本身财务效益欠佳,不可能完全依靠市场化运作来解决建设投入和运营亏损,评估对资金来源、投入结构和运营补贴提出了优化建议。

再如,某跨海大桥工程跨越三个独立关税区,两岸三地经济发展水平不同,交通量构成不同,费用效益评价的参数不同,为全面科学地评价该项目的效益,评估中专门开展了该跨海大桥工程评价理论方法的专题研究,提出针对性的评价思路、方法及参数选择标准,全面评价项目的直接效益和间接效益,分析三地不同经济体的受益情况,并据此测算三地应承担的投资费用,充分考虑各方诉求,最后得出三地都可接受的评估结论和建议。

(五)影响持续性

影响持续性(Impact Sustainability)评估,要求从项目外部性影响的角度,在项目需求方案、建设方案、运营方案、财务方案等项目方案评估的基础上,评估重大工程在资源及能源节约利用、生态环保、温室气体排放、经济、社会、就业等领域的影响效果,对于能够量化的经济外部性进行内部化量化分析,从多个维度评估项目外部影响的可接受性,研究拟建项目对经济、社会、资源、环境等影响的可持续性,结合工程可行性、运营有效性和效益合理性的评估结论,判断项目产生的外部正面效果、负面代价及可持续性,为项目建设可行性提供判断依据。

许多重大建设项目属于百年工程,对经济、社会、资源、环境等方面的影响将持续很长时间,涉及代际公平及可持续发展等重大问题。因此,必须对工程方案产生的各种影响进行深入分析和综合评价,尤其是对生态环境产生的重大不利影响实行“一票否决”。

例如对某湿地生态工程的评估,考虑到该湿地在我国乃至全球生态格局中具有十分重要的地位,湖区保护和发展的任务和方式具有特殊性和重要性。针对近十年来该湿地枯水期低水位造成的相关影响,当地政府提出通过建设水利枢纽工程的方案予以解决。评估通过调查研究,提出在该地区数千年的历史中,其年度丰枯变化幅度远大于近60年,枯水季节(10月至次年3月)大部分湿地由水相转为陆相是其特有的季节变化,并进一步指出判断一个生态系统是否退化是一个严肃的科学问题,个别地区出现的生态环境变化不能定性为生态系统出现退化。若缺乏对生态系统进行至少一个完整水文周期的系统定位监测和控制实验,将难以准确判断其变化性质。为此,评估认为该水利枢纽工程立项决策时机尚不成熟,对关键问题有待进一步研究,有关部门最终采纳了评估意见。

再如某铜矿工程的评估,该项目紧邻当地旅游区和生态环境保护地,若采用自然崩落与小露天联合开采方式,难以避免大面积采空所造成的地表变形和移动,对周边河流、土地、植被等将产生严重影响。鉴于该项目对于缓解国内铜资源瓶颈、促进当地民族地区经济发展具有重要意义,项目建设很有必要。同时,为减少项目建设带来的不利影响,践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,建议采用全地下全封闭以及不造成地表塌陷的采矿方式,评估建议被采纳,并得到相关各方的高度认可。

(六)风险可控性

风险可控性(Risk Controllability)强调在项目建设必要性和方案可行性评估的基础上,对拟建项目的风险及其管控方案的可行性进行评估。风险管控方案是在工程项目的战略需求、建设运营、投资效益和影响效果进行评估的基础上,对实现项目目标可能造成影响的风险因素进行识别、分析和评价,提出规避、转移、分担、减轻或自担等风险应对方案及实施监控和动态管理计划,为减少风险事故造成的损失和不利影响,保证投资项目预期目标的顺利实现提供依据。

重大工程决策评估,需要系统开展风险分析,科学识别项目存在的主要风险,全面评估风险发生的可能性和对项目目标产生的潜在影响,进而研究风险应对措施。在某跨海大桥工程的评估中,曾专门对风险问题进行专题研究。该项目属于世界级超大型桥梁工程,当时国内尚无先例,再加上工程地质条件极为复杂,水文气象条件非常恶劣,施工限制因素众多,工程建设面临重大挑战。评估根据项目的目标和特点,将项目风险分解为工程设计、施工、建设工期、环境影响、社会影响、交通量预测、投资估算、财务可持续性和项目运营等九个方面,采用层次分析法、公共信息模型和蒙特卡洛法等对风险影响进行模拟分析,最终判断总体风险可控。同时,针对主要风险因素,提出了具体防控措施,确保了项目的顺利建设和安全运营。

再如,在对PX、火电、核电、纸浆、垃圾处理等项目建设进行评估时,考虑到这些项目容易引发群体性事件,按照国家有关部门要求对社会稳定风险进行评估。例如某电厂新建工程的前期工作中,连续发生多次群体性事件。最严重的一次有超过1.5万人上街。在对该项目进行社会稳定风险评估时,采取问卷调查、媒体公示、张贴公告、实地踏勘、走访群众等多种方式,识别出十大风险因素,采用风险影响-概率矩阵方法确定各风险因素的发生概率和影响程度,针对主要风险提出多方面的具体措施,最终打消了社会公众的疑虑,促成了项目建设,缓解了当地供电紧张的局面。

三、重大工程决策评估体系构建

对重大工程项目开展工程评估,涉及政治、经济、技术、生态、社会等多个层面,需要从评估业务体系、评估组织体系、理论方法体系和质量保障体系等角度构建重大工程决策评估体系,对工程方案进行独立、公正、科学的评估论证,确保工程决策建立在专业评估论证及系统分析研究的基础之上,实现工程决策的科学化和民主化,提升重大工程决策评估能力,为推动工程强国建设及工程评估软实力建设服务。

(一)评估业务体系

评估业务体系建立的核心任务,就是明确评估事项。可以纳入咨询评估业务体系的评估事项种类繁多,主要包括六大方面:一是重大政策的评估。如西部大开发政策、东北等老工业基地振兴政策、中部崛起等相关政策的评估;二是各类规划的评估。如汶川地震恢复重建规划评估、各类国民经济和社会发展总体规划、区域规划及专项规划的评估;三是重要法规制度的评估。本质上属于政策层面的评估;四是重大战略的评估。政策和规划评估,在逻辑上均属于战略评估的内容;五是工程项目的评估。包括项目建议书、可行性研究报告、项目核准申请报告、资金申请报告等项目前期论证成果的评估,以及初步设计、概算审查等专项评估;六是中期评估及后评价。包括重大政策、重要规划及工程项目的中期评估和后评价。通过这些评估工作,发现政策、规划执行及项目实施中存在的问题,总结经验教训,用于进行后续实施的及时调整,优化规划方案、调整政策措施,发挥评估反馈的纠偏作用。

(二)评估组织体系

评估组织体系建立的核心任务是确定评估主体,并对评估主体的工作进行管理和监督。可以纳入评估组织体系的内容主要包括四个方面:一是确认评估主体的类型,包括执行主体单位的自评估,上级单位的监督评估以及第三方评估;二是确定第三方评估机构,第三方评估在项目评估中发挥核心及主导作用,承担第三方评估任务的评估机构的筛选和管理,对于评估体系的建立及高效运转,确保评估工作质量意义重大,主管部门可以通过制定“短名单”的方式确定评估机构,并实行动态调整管理;三是对评估机构的规范管理,可委托第三方机构对评估机构进行资信等级评价,并将评价结果进行备案和公示,建立信用惩戒机制,采取综合措施进行规范化管理;四是规范评估工作程序,评估是为决策服务的,评估工作的主管部门,应建立一套规范化的工作程序,确保能够更好地利用评估工具来提高决策质量。评估目标的确定,评估机构的选择,评估任务的委托,回避制度的建立,评估范围的界定,评估报告的编写,评估信息的报送,评估结果的反馈等等,均要建立规范化的管理制度。

(三)理论方法体系

理论方法体系包括评估理念、理论及方法体系的建立,如评估报告编写要求,项目分析评价导则、评估业务操作规范指南等。

针对不同类型的评估事项,应明确评估目标,选择评估指标,利用科学的评估理论方法进行分析论证,确保评估结论科学可靠。根据评估事项内容,主要将理论方法体系分为三部分内容:一是评估业务指南,如政策评估业务指南、规划评估业务指南、政府投资项目评估业务指南、企业投资项目评估业务指南、工程设计优化评估指南、项目管理绩效评估业务指南、工程招标采购评估业务指南、工程项目后评价业务指南等;二是工程项目专业评价准则,包括市场分析、财务评价、经济评价、社会评价、征地拆迁和移民安置评价、环境影响评价、节能评价、资源综合利用分析评价、风险分析评价和融资分析评价等专业评价准则;三是评估业务操作规范,包括政策研究、规划编制、投资决策、工程设计、概预算审查、招标评审、工程监理、项目管理、项目代建、绩效管理等咨询评估业务规范[11]。

(四)质量保障体系

完善质量保障体系的目的是不断提升工程质量和利益相关方的满意度,进一步提升工程质量总体水平。质量保障体系的建立主要包括三大内容:一是程序性质量保障,即评估机构接受委托后,要明确项目负责人、成立评估工作组、制定评估工作计划、定期反馈评估工作进度,在规定时间内提交评估报告,评估机构应对承担评估任务的项目经理、专家资格、评审程序、报告签发等提出明确要求;二是质量标准体系。如结合国际质量标准体系(ISO)的认证工作,根据评估业务的实际需要,建立质量管理体系,确保提供让委托方满意的咨询评估成果;三是执业督查制度,如定期回访制度,政府主管部门督查及行业协会自律监督制度等。

参考文献

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