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李开孟 | 以PPP模式推动实现“负责任的投资”
发布日期:2021-12-31 作者:李开孟 信息来源:十大研究 访问次数: 字号:[ ]

2021年12月26日,由国家发展改革委、联合国欧洲经济委员会指导,清华大学主办,清华大学政府和社会资本合作(PPP)研究中心、清华大学中国发展规划研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院共同承办,中国高校PPP论坛、中国PPP咨询机构论坛协办的第六届中国PPP论坛在北京西郊宾馆成功举行,并通过清华大学视频号等进行直播。论坛以“面向‘十四五’的PPP健康可持续发展”为主题。

信誉好的赌博全部网址总经济师、中国PPP咨询机构论坛秘书长李开孟发表主旨演讲。

以下为发言全文:


以PPP模式推动实现“负责任的投资”

刚才听到各位专家的主旨发言,我感觉到本次论坛体现出强烈的专业、客观、冷静等特点,所传递的一些信息对未来我国推动PPP模式高质量健康发展具有很强的引领作用。特别是韩志峰司长提到的未来影响PPP发展的五方面问题,对于引导我国PPP模式行稳致远健康发展,很有启发价值。

PPP是在基础设施领域引入社会资本,推动政府和社会资本双方进行合作。今年的中央经济工作会议首次提出,我们要正确认识和把握资本的特性和行为规律,要发挥资本作为生产要素的积极作用,同时有效控制其消极作用。要为资本设置“红绿灯”,依法加强对资本的有效监管,防止资本野蛮生长,要支持和引导资本规范健康发展。立足新发展阶段,如何通过采用PPP模式有效引入和应用社会资本,推动基础设施和公共服务供给质量和效率的提高,为PPP模式引入的社会资本设置好“红绿灯”,进行有效监管和调控,是我们一直在冷静思考的问题。

刚才联合国欧洲经济委员会PPP中心负责人托尼·鲍尼其(TonyBonnici)先生再次提到,我于2016年在出席联合国欧经会PPP论坛时提出的三代PPP理论。当时我的思考逻辑是,以PFI为基本框架的强调财政资金有效使用,以公共采购的物有所值(Value for Money)作为基本评价依据的PPP模式有其局限性,但联合国欧经会当时正推动实施的以实现联合国2030可持续发展议程为目标的新一代PPP,强调将以人为本(Value for People)作为评价标准的PPP模式同样没有考虑广大发展中国家对经济发展的强烈诉求,因此还应该有一种PPP模式,即强调发挥PPP建立合作伙伴关系的创新机制,将PPP作为构建市场机制、推动投融资体制改革、促进当地经济发展的工具,强调以经济发展为导向(Value for Economy),为基础设施补短板和高质量发展服务。这个观点能够得到国际同行的理解和认可,关键是强调尊重客观实际,不能盲目跟风引入新概念、新模式,强调创新必须为特定目的服务,而目的的确定必须是实事求是的,必须要有责任意识。

我简单回顾这段历史,就是想强调我国推动实施PPP模式,必须秉持专业、客观、冷静等基本态度。本次论坛几位专家都讨论到碳达峰和碳中和的问题。这已经成为全国的共识,我国各阶层各参与主体在落实中央政策方面的执行力非常强。但如果采用盲目的、运动式的碳达峰和碳中和,就会断送很多发展的机会,很多项目无法推进,这一定不是党中央所要求的。所以,我们不能将执行双碳政策与推动实施高质量持续发展对立起来。无论是应对双碳挑战,还是推动实施REITs、PPP等,都要有专业、客观、冷静的思维。

当前我国投资建设领域违反客观规律、缺乏专业精神及急功冒进等现象时有发生,这些都是不负责任的表现,是当前投资建设领域必须重视并需要努力解决的问题。PPP模式是市场经济的产物,是从英国、法国等西方市场经济比较成熟的国家起源并传播到世界各地的基础设施项目实施工具,已经接受过成熟的市场经济机制的检验。PPP模式强调通过建立政府和社会资本之间专业性契约化合作伙伴关系,推动基础设施投融资体制改革创新,强调要尊重市场规律,秉持专业精神,促进体制机制改革创新,是推动实现“负责任的投资”的有效工具。

实现“负责任的投资”,一是需要通过推动体制机制的改革创新,确保压实各方责任,完善奖惩机制;二是发挥项目前期策划和可行性研究的专业工具作用。以PPP模式推动实现“负责任的投资”,关键要把握如下几点:

一是明确“负责任的投资”应满足六个维度的评价要求。包括需求可靠性(Demand Reliability)、工程可行性(Engineering Feasibility)、运营有效性(Operational Efficiency)、财务合理性(Financial Rationality)、影响持续性(Impact Sustainability)和风险可控性(Risk Controllability)。

二是“负责任的投资”要求进行体制机制改革创新。责任是因客观要求、道德规范或法律规定等而应承担的义务。完整的责任体系包含责任意识、责任能力、责任行为、责任制度和责任结果等基本内涵。“负责任的投资”要求有关各方必须树立推动实施高质量投资的责任意识,具备完成项目实施相关任务的专业能力,按照专业行为规范要求开展相关投资活动,完善相关责任制度和以结果为导向的追责机制。实现“负责任的投资”,要求建立有效的体制机制,确保政府监管部门、工程咨询机构、金融投资机构、工程建设及运营管理机构等项目参与机构,能够有效肩负各自应该承担的责任,履行专业职责使命,确保项目各环节能够实现专业化运作和管理,为实现项目各项预期目标提供体制机制保障。

三是重视发挥PPP模式在推动体制机制改革创新中的重要作用。PPP模式强调基于市场规则,通过公开竞争选择专业性社会资本方,由政府部门和社会资本签订互利共赢的合作协议,实现基础设施项目的市场化运作。PPP模式有利于打破传统体制信息不透明、权力寻租、效率低下等问题,推动建立责权明晰、相互制衡、公开透明的体制机制。PPP模式通过增量带动、存量盘活,使得基础设施、社会事业及公共服务领域的改革得以深化,并使得整个国家在相关领域的治理体系和治理能力现代化水平得以提升,有利于促进我国实现在相关领域建立现代市场经济体制机制的改革目标。PPP模式通过专业化运作,有助于提高效率,降低成本,推动基础设施投融资体制机制创新,提升基础设施项目的可融资性。

四是发挥可行性研究在实现“负责任投资”中的基础性作用。PPP模式要求对可行性研究思路进行系统性调整,要强调可行性研究的目的不是为了编写一份符合要求的“两评一案”,确保项目能够顺利入库,为银行贷款进行背书,而是为了切实规避项目风险;要发挥可行性研究在促进PPP项目实现高质量投资中的关键作用,从政府方和社会资本方的不同视角加强可行性研究工作,确保可行性研究从重视形式转变为重视内容。

五是重视PPP项目需求研究及产出要求的界定。PPP项目的方案策划要坚持目标导向,项目实施的直接目标就是为用户提供满意的公共产品,因此要重视各专项规划及政策的符合性研究,强调进行项目需求的专业分析及合理预测,重视明确PPP项目的产品方案和产出界定。不能将目标锁定为工程承包企业赚钱施工利润,要进行需求调查,对项目产品需求未来趋势进行慎重判断。

六是重视建设和运营方案的系统性研究。在项目前期方案的研究中,运营方案的研究一直是短板。我国过去几十年的发展,被称为“基建狂魔”,建设方案的策划和实施能力都很强,但在项目前期工作中,对项目运营方案的策划分析关注不够,包括采用的商业模式,运营主体的选择,运营能力的建设,运营风险应对方案的研究等。负责PPP项目施工的承包商事实上不具备运营能力。PPP项目的绩效管理特别强调运营方案的研究,因此要坚持建设方案和运营方案研究并重,要重视建设及运营标准的选择和应用,强调优化整合资源配置方案的研究,同时在可行性研究中要强调摈弃纯粹的工程师思维,不能仅仅关注工程建设。

七是重视推动财务方案专题研究的质量提升。PPP项目强调按效付费,需要考虑项目周期全过程的财务可持续性、使用者或政府付费能力、财政可承担性及支付风险等,因此要强调投资估算的准确性,重视融资方案的系统分析论证,强调从企业理财的角度进行财务评价,重视股权并购等不同类型项目的财务可行性研究,以及更加重视政府部门的公共理财分析评价。

八是重视项目影响效果的专业论证。包括绿色PPP,低碳PPP及ESG评价等,要重视与经济社会可持续发展相关的分析,强调重视投资项目的社会评价及经济外部性的分析评价,强调可行性研究应满足外部影响审批的要求。

九是强调重视项目周期全过程的风险管控。PPP项目强调利益共享、风险共担,致力于建立长期合作的伙伴关系,需要研究风险转移及分担方案的可行性,研究制定风险管理行动计划,明确各类风险的承担主体,责任落实,风险应对行动计划,强调风险分析在可行性研究中的重要地位,强调重视项目周期全过程的风险分析评价以及风险管控方案的可行性研究。

十是重视PPP项目实施方案的编制和评估。需要明确PPP项目实施方案编制的政策依据,目的要求,主要内容及责任主体,确保实施方案的编制质量,并通过完善评估制度确保实施方案的研究质量。

最后,要切实推动可行性研究的质量提升。负责任的投资是专业化的投资,是能够满足高质量发展要求的投资,是能够有效规避和管控各类风险的投资。可行性研究是规避项目投资风险的最有效工具。实现负责任的投资,必须加强投资项目的可行性研究工作。推动实施“负责任的投资”,可行性研究需要解决以下问题:(1)对可行性研究在推动实施高质量投资中的基础性地位应达成共识;(2)建立完善系统开展专业性可行性研究的制度环境;(3)完善可行性研究的专业评价方法体系;(4)建立体现不同类型项目特点的差别化可行性研究业务导则;(5)完善项目投资风险管控和绩效管理体系。




 
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