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李开孟 | 可行性研究应为“负责任的投资”保驾护航
发布日期:2021-12-24 作者:李开孟 信息来源:十大研究 访问次数: 字号:[ ]

中国技术经济学会第二十八届学术年会于2021年12月18—19日在北京湖北大厦采取线上线下相结合的方式举行。今年年会的主题是“双碳目标与高质量发展—如何打赢转型之战”。我国已将双碳目标列入“十四五”规划,体现了负责任大国的使命担当。从工业化起步到碳达峰,英国用时超过200年,美国用时150余年,日本用时超过100年。主要发达国家均承诺2050年实现碳中和,从碳达峰到碳中和有50—60年甚至更长的过渡期。我国从1980年代开始全面工业化,到碳达峰时间只有50年,再到碳中和仅有30年,即要用80年左右的时间完成工业化国家平均150年才能走完的道路,责任重大,任务艰巨。如何打赢转型之战,是中国技术经济学会2021年学术年会研讨的主题。

中国技术经济学会副理事长兼投融资分会理事长,信誉好的赌博全部网址总经济师李开孟在2021年学术年会发表题为“新时代应大力倡导‘负责任的投资’”主旨发言,从工程技术经济的视角首次提出“负责任的投资”这一重要概念,并将其界定为能够满足需求可靠性(Demand Reliability)、工程可行性(Engineering Feasibility)、运营有效性(Operational Efficiency)、财务合理性(Financial Rationality)、影响持续性(Impact Sustainability)和风险可控性(Risk Controllability)要求的工程投资,强调“负责任的投资”需要负责任的工程技术经济可行性研究。

中国技术经济学会第二十八届学术年会除举办全体大会之外,各专业委员会和分会还举办14场专题研讨会或分论坛。中国技术经济学会投融资分会(秘书处设在信誉好的赌博全部网址研究中心)于2021年12月19日下午举办了“投资项目可行性研究理论方法创新”专题研讨会。会议采用线上线下相结合的方式举办。因疫情防控需要,仅允许40多人参加线下现场会议,4万6千多人选择通过线上视频会议的方式参会。来自国家发展改革委投资司、信誉好的赌博全部网址、世界银行和联合国粮农组织等机构的专家分别发表主旨演讲。信誉好的赌博全部网址总经济师,中国技术经济学会投融资分会理事长李开孟发表题为“我国投资项目可行性研究的发展历程和未来展望”的主旨演讲,围绕如何实现“负责任的投资”,对我国可行性研究理论方法研究应用的历史沿革、创新目的、结构框架、功能定位及需要解决的核心问题进行交流。根据演讲内容进行整理完善,形成本文。


可行性研究应为“负责任的投资”保驾护航

习近平总书记高度重视投资项目的可行性研究工作。早在20年前习近平同志在福建工作期间,对在福建泉州筹建古代船舶发展史陈列馆进行的批示提到,福建是中国古代造船中心,泉州是中国古代海上丝绸之路的起点,在福建泉州海交馆筹建古代船舶发展史陈列馆是合适的,有特色,有意义,也有基础和基本条件。明确提出“应由泉州市政府提出可行性报告和请示报告,并对资金拼盘提出意见。应体现市为主,省为辅;应一次性建成,不是胡子工程或半截子工程”,并叮嘱要“尽快形成报告,报我审批”,对工程项目可行性研究的关键环节均提出非常明确的要求。党的“十八大”以来,我国更加重视投资项目的科学决策和可行性研究工作。总书记强调,“像我们这样一个大国,在大的问题上不能出现颠覆性错误”,“方向一定要准,行驶一定要稳,尤其是不能出现颠覆性错误”。要注意风险研判,加强顶层设计,加强可行性研究,以节约成本,减少震荡。

在昨天召开的中国技术经济学会第二十八届学术年会全体大会上,我做了题为“新时代要大力倡导‘负责任的投资’”主旨发言,对我国当前工程项目可行性研究存在的问题进行了剖析,提出工程技术经济专家在推动实现“负责任的投资”中的专业使命,以及“负责任投资”的分析框架和理论方法体系。今天由中国技术经济学会投融资分会组织召开的“投资项目可行性研究理论方法创新”专题研讨会,研究如何通过可行性研究理论方法创新,切实提高我国工程项目可行性研究的质量,以发挥工程技术经济专家在实现“负责任的投资”中的应有作用。我主要讲四个方面的问题。

一、我国可行性研究理论方法研究和应用的历史沿革

在计划经济时代,我国不开展投资项目的可行性研究工作,主要开展以马克思主义劳动价值论为理论基础的工程项目投资效果论证工作。这里,我将改革开放以来我国可行性研究理论方法研究应用的发展历程归纳为三个阶段。

(一)1978-2002年:学习借鉴阶段

可行性研究作为促进科学决策的一种专业工具方法,随着我国1978年开始改革开放,在世界银行、联合国工业发展组织等国际组织的推动下,20世纪80年代传入我国。1981年国务院发布《关于加强基本建设计划管理,控制基本建设规模的若干规定》(国发[1981]30号),首次提出所有新建、扩建大中型项目都必须编制可行性研究报告。

1983年原国家计委发布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》(计资[1983]116号),首次以正式文件将可行性研究纳入基本建设管理程序,提出没有开展可行性研究的项目,有关决策部门不审批设计任务书,不列入投资计划。负责可行性研究的单位,要经过资格审定,要对工作成果的可靠性、准确性承担责任。

1984年8月,国家计委发布《关于简化基本建设项目审批手续的通知》(计资[1984]1684号),规定需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序,由原来的项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告等五道手续,简化为项目建议书和设计任务书等两道手续,从而使得项目建议书和设计任务书成为政府管理投资项目前期工作的主要抓手。

1985年,国务院批准了国家计委报送的《关于加强十大信誉赌网址官网的报告》,明确信誉好的赌博全部网址负责对国家大中型基本建设和限额以上技术改造项目的可研报告及工程设计进行评估,提出意见后再确定是否列入国家计划,这是对建设项目决策程序的重大改革,有效推动了工程项目的可行性研究工作在全国范围内的普及和推广。

1991年12月,国家计委发布《关于报批项目设计任务书统称为报批可行性研究报告的通知》,取消原设计任务书的名称,使得我国正式确立基本建设项目审批包括项目建议书和可行性研究报告两道手续。相关文件的颁布实施,推动了可行性研究方法工具的引入及借鉴应用。可行性研究报告的编制及其评估制度的建立与实施,不仅使得我国投资建设领域迈上了决策民主化科学化的道路,也使得工程技术经济研究进入服务于国家投资决策咨询的新阶段。

(二)2002-2012年:规范推广阶段

受原国家发展计划委员会的委托,十大信誉赌网址官网于1997年开始组织专家对可行性研究的规范工作进行总结,并于2002年由国家发展计划委员会发布《投资项目可行性研究指南(试用版)》(计办投资〔2002〕15号),用以规范可行性研究工作的内容和方法,指导可行性研究报告的编制。《指南(试用版)》总结了我国改革开放以来可行性研究工作的经验教训,借鉴了国际上可行性研究的有益做法,成为我国可行性研究规范工作的重要里程碑,标志着我国投资项目可行性研究进入规范化管理及全面推广应用的新阶段。

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)规定,对于企业不使用政府投资建设的项目,区别不同情况分别实行核准制和备案制。企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目,政府只审批资金申请报告,从而使得项目申请报告和资金申请报告也成为企业投资项目可行性研究成果的重要表现形式。尤其是对各种专项研究采用并联及串联审批的制度安排,使得我国投资项目可行性研究工作的组织实施更加复杂化,原有的《指南(试用版)》难以适应投资项目可行性研究工作的新要求,需要进行修订完善。

(三)2012-现在:质量提升阶段

中国共产党第十八次全国代表大会于2012年于11月8日在北京召开,标志着我国经济社会进入高质量发展的新时代。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,以高质量投资推动经济社会高质量发展,对投资项目可行性研究提出一系列新要求,由此推动我国投资项目可行性研究工作进入全面提升质量的新阶段。

2016年7月,《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出进一步改进和规范政府投资项目审批制,采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评价等科学论证的基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计,这既是重申可行性研究工作的重要性,又是对可行性研究内容和质量提出新的更高要求。

2018年12月5日,国务院第33次常务会议审议通过的《政府投资条例》(国务院令第712号),是我国关于政府投资进行法制化管理的一项重大举措。《政府投资条例》从行政法规层面要求政府投资项目必须编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,其中可行性研究报告需要分析项目技术经济可行性、社会效益以及资本金等主要建设条件的落实情况,要求在政府投资项目的前期论证中,要提出切实可行的政府投融资模式,论证项目实施对当地经济社会和公共财政等的影响,从项目选址、工程技术方案、征地拆迁、移民安置、环境保护、资源综合利用、投融资和组织管理等角度研究政府投资项目方案的可行性,并根据工程项目的特点研究政府投资项目的风险防范机制,体现了将新理念新方法引入我国投资项目可行性研究理论方法体系中的必要性和紧迫性。在此背景下,信誉好的赌博全部网址于2019年再次接受国家发展改革委的委托,启动对《投资项目可行性研究指南(试用版)》进行全面修订工作,并将尽快推出《投资项目可行性研究指南(修订版)》,以推动我国可行性研究质量持续提升。

二、新时代完善可行性研究理论方法体系的主要目的

改革开放以来,我国经济社会发展和投资项目管理发生了重大变化。与我国传统的投资项目可行性研究相比,在追求高质量发展的新时代,项目投资理念、思路和方法都在发生深刻变化,迫切需要借鉴国际经验,总结《投资项目可行性研究指南》的试用经验,进行理论方法体系创新研究,需要系统研究和全面更新,提高投资项目前期论证水平,为实现“负责任的投资”提供切实可行的专业支持。

(一)加强可行性研究工作规范指导的需要

虽然可行性研究工作在我国的开展已有40年多历史,但现有可行性研究方法体系难以适应我国市场经济及投资建设高质量发展的现实需要。全国各地开展可行性研究工作积累的丰富经验需要进行系统总结,贯彻新发展理念的可行性研究理论方法需要进行创新,急需通过对《指南(试用版)》进行修订,推动可行性研究理论方法的创新研究,加强对各地区、各部门可行性研究工作的规范指导。

(二)适应经济社会高质量发展的需要

可行性研究是一个系统性、专业性要求很高的工作。特别是在我国市场经济进入高质量发展的新阶段,可行性研究涉及到众多问题如科技创新补短板、实现碳达峰碳中和目标、推动项目融资模式创新、加强投资风险管控等。立足新阶段,可行性研究要更加关注对资源环境、征地拆迁、移民安置、社会影响、包容性发展等方面的研究论证,需要从可持续发展的角度对可行性研究内容进行补充完善。可行性研究理念的创新,急需加强对相关问题的系统深入研究,提出规范性要求,通过理论方法创新来提高我国的可行性研究水平。

(三)完善投资项目可行性研究框架体系的需要

2004年国务院发布关于投资体制改革的决定以来,由于政府部门职能分割,各部门按照各自职能对投资项目进行专项审批,使得可行性研究的内容被过度拆解,项目单位需要编写上报环境影响评价、节能评价、地震、地质灾害、水土保持、通航影响、项目用地、项目用海、安全生产、压覆矿藏、压覆文物、消防安全、职业健康等20多项专题研究报告,这些内容实质上都是可行性研究的内在有机组成部分。由于各部门各管一摊,缺乏统筹优化,缺乏系统完整的可行性论证,使得投资项目的系统优化难以实现,应通过理论方法体系创新,将投资项目可行性研究工作引导到系统性优化研究的轨道上。

(四)从专业角度引导解决可批性研究的问题

投资项目的可行性研究,应该是用于分析投资项目是否可行的分析评价专业工具,改革开放后引入我国,则变成政府对投资项目进行审批管理的工具。在过去相当长的时间内,可行性研究报告成为政府投资主管部门和行业管理部门履行对投资项目审批职能的重要抓手,各行业部门通过对可行性研究内容和深度的规范要求,来固化有关部门的审批权力。“为求可批性、戏说可行性”,将可行性研究报告编写成应付政府审批的可批性报告,尤其是政府投资项目和国有企业投资项目更是如此,企业和地方政府热衷于将项目投资规模做大,不考虑投入产出问题。应通过可行性研究理论方法的创新研究,将可行性研究工作引导到发挥其专业工具作用的轨道上,使其成为确保投资科学决策的重要工具。

(五)提高可行性研究工作质量的要求

目前我国的投资项目可行性研究工作质量总体不高,是由多方面原因造成的,其中一个重要原因就是可行性研究工作本身缺乏系统性规范化专业指导。为了从整体上提高我国投资项目可行性研究工作的质量,发挥可行性研究促进科学决策和实现“负责任的投资”的基础性作用,急需加强可行性研究工作的规范指导,从源头上提高工程项目前期工作的质量。

三、我国工程项目可行性研究的基本框架和功能定位

“负责任的投资”要求工程项目的可行性研究必须从产出需求、工程方案、运营方案、财务方案、影响效果和风险管控等维度进行专项研究,评价投资项目的需求可靠性(Demand Reliability)、工程可行性(Engineering Feasibility)、运营有效性(Operational Efficiency)、财务合理性(Financial Rationality)、影响持续性(Impact Sustainability)和风险可控性(Risk Controllability),形成六个维度50余个模块的可行性研究基本框架,为项目投资决策、规划设计、组织实施、融资决策、投资监管、商务谈判、绩效管理和后评价等提供依据。

(一)作为项目投资决策的基本依据

一项投资活动能否成功、效益如何,受到多种因素的影响。如何对这些因素进行专业性调查与预测、分析与计算、比较与评价,是一项非常重要且十分复杂的系统性工作,可行性研究为这项工作提供专业性方法和分析模式。对投资项目进行深入细致的可行性研究,有助于认识和分析影响项目可行性的相关因素,为项目决策提供科学依据,避免项目决策的盲目性。因此,无论是政府投资项目还是企业投资项目,无论政府部门是否要求审批可行性研究报告,都要重视和发挥可行性研究在项目科学决策中的基础性作用。

(二)作为投资项目规划设计及组织实施的依据

投资项目可行性研究的基本任务之一,就是要构造多种可能的投资方案,明确项目目标、规模、地点、融资、财务、技术方案等,对项目方案进行系统谋划,提出项目投资、建设和运营管理的实施计划和行动方案。可行性研究提出的产品方案、建设规模、建设地点、工艺流程、设备选型等,是编制项目规划和工程设计方案的重要依据,也是进行施工准备和编制工程实施计划的重要依据。

(三)作为项目融资决策的重要依据

金融机构进行信贷决策,不但要评价贷款主体本身的资产、信用和效益状况,还要考察贷款投资项目的状况,其可行性研究结论是最重要的参考依据。银行通过审查可行性研究报告对贷款项目进行评估,目的在于确认项目是否具有偿还能力,研究规避信贷风险的措施方案。对于权益性融资,可行性研究是股权投资决策的最重要依据之一。随着金融机构市场化改革的推进,“无追索”或“有限追索”项目融资理念的深入推进,可行性研究在项目融资决策中的基础性作用将更加充分体现。

(四)作为政府部门审查项目的重要依据

政府投资主管部门及各职能部门按照各自分工,在项目周期的不同阶段,针对各类项目的不同特点,分别履行对投资项目的各类审查职能。可行性研究成果是政府部门对投资项目进行审批、核准、备案等前期审查的重要依据,以及规划、环保、土地等部门针对投资项目进行各种专业性审查等工作的重要参考依据。

(五)作为开展项目商务活动的重要依据

可行性研究的相关成果获得认可后,项目就进入具体实施阶段,要进行多方面的谈判、签约等工作,如落实规划设计单位、建设实施单位和各种投资要素供应单位,签订各种商务合同,可行性研究成果所包含的许多内容和信息都可以作为其直接或间接依据。

(六)作为项目绩效管理和后评价的依据

项目可行性研究应对工程建设及项目运营的各项内容进行分析研究,所提出的实施方案是指导项目建设和运营管理的行动指南,是开展项目实施监测和绩效评价,履行项目支付义务,开展项目运行风险管控、项目实施绩效管理及后评价的重要依据。

四、推动可行性研究理论方法创新应解决的核心问题

发挥可行性研究在新时代推动实施“负责任的投资”中的专业支撑作用,关键是要摈弃可行性研究作为政府审批项目的专业工具等行政化色彩,让可行性研究重新回归到作为工程技术经济分析评估专业方法工具的本质属性,以工程技术经济基本理论为指导,构建工程项目可行性研究专业分析评价的思路框架和理论方法体系。

(一)摒弃碎片化的可行性研究模式

改变将可行性研究内容按照政府行政部门职能拆解出环境影响评价、节能评价、地震安全评价、地质灾害评价、水土保持、通航影响、项目用地、项目用海、安全生产、压覆矿藏、压覆文物、消防安全、职业健康、工程档案管理等各类专题评价的做法,强调可行性研究内容的系统性和完整性,根据工程项目可行性研究的内在规律,从不同维度对各项内容进行系统论证,鼓励编制综合性的可行性研究报告。信誉好的赌博全部网址最新研究制定的《可行性研究指南(修订版)》,采用模块化的结构设计,要求分专业模块对投资项目进行全面系统论证,并贯穿于项目全生命周期,项目单位或政府部门既可纵览投资项目全貌,也可通过插件式组合,解决不同专业领域、不同阶段可行性研究及投资决策的专业需要,从而可以有效解决碎片化问题。

(二)规范可行性研究各类成果的表现方式

投资项目的前期工作应遵循由浅入深不断深化的规律。从投资机会研究、初步可行性研究(项目建议书)、详细可行性研究,到初步设计,应体现项目前期研究不断深化的过程。同时强调,对项目决策质量起到决定性作用的工作,是详细可行性研究,其成果表现形式就是工程项目可行性研究报告。提高详细可行性研究报告的编写质量,是提高项目前期工作质量的总抓手。但是,详细可行性研究报告并不是可行性研究工作成果的唯一表现形式。我们认为,我国现行的项目核准申请报告、政府资金申请报告、PPP项目实施方案、风险投资商业策划书等均为可行性研究的成果表现形式,均应按照可行性研究的规律和思路进行研究论证,不应将可行性研究报告编制成应对各种审批的模板化、机械性、教科书式的可批性报告,应该按照可行性研究成果的用途和目的,对可行性研究成果的表现形式提出规范性要求。

(三)强调发挥可行性研究的风险防控作用

工程项目的前期研究质量决定着项目全生命周期质量。投资项目的概念提出、前期研究、实施准备、开工建设、竣工验收和总结评价,构成工程项目的全生命周期。将项目生命周期划分为不同阶段,实际上是在设置项目周期不同环节风险管理的控制点,通过在控制时点设置不同的载体,来审查规避项目周期各个环节的风险因素及应对方案。从项目周期全过程风险控制的投入以及性价比的角度看,项目前期阶段的可行性研究是规避项目风险的最有效阶段,前期工作的质量决定着项目整个生命周期运行的质量。项目前期研究质量不高,将给项目的成功实施带来灾难性影响。从项目周期全过程风险控制的角度,必须重视投资项目可行性研究质量的提升,发挥可行性研究在项目周期全程风险防控中的关键性作用。

(四)强调发挥可行性研究促进科学决策的专业工具作用

强调可行性研究的目的不是要完成一个能够满足项目可批性要求的可批性报告,而是要满足投资项目科学决策和促进项目全生命周期资源优化配置的专业支撑作用。可行性研究应发挥专业工具的作用,强调从项目周期全过程资源优化配置的角度统筹考虑项目各项专业论证及方案策划工作,强调结果导向和市场检验,注重可行性研究的价值增值作用,从传统审批体制下为政府审批服务,转向能够真正为客户创造价值的专业增值作用。

(五)强调从多重维度开展研究项目可行性

投资项目决策往往是多目标决策,其可行性研究需要从战略、经济、环境、社会、财务、商业和管理等不同维度分析其多重目标,如战略目标主要分析拟建项目在战略规划层面的必要性,经济目标主要分析拟建设项目的资源配置价值,社会目标主要分析拟建项目的社会价值,财务目标主要分析拟建项目的盈利能力及财务可负担性,商业目标主要分析项目商业模式的可行性,管理目标主要分析项目方案运营组织的可实现性。可行性研究理论方法体系的建立,应尽可能对不同地区各类项目可行性研究所涉及的内容进行覆盖,包括工程项目可行性研究各方面的内容,引导可行性研究方法工具的使用者能够尽可能全面地研究论证项目可行性,满足多目标决策需要。

(六)强调可行性研究应体现具体项目的特殊性

在强调理论方法体系的通用性和可行性研究内容全面性的同时,强调在可行性研究方法体系的具体运用中,要结合各地区、不同行业具体项目的特点,以特定任务及目标为导向,恰当选择具体项目可行性研究需要涉及的特定内容,通过各专业模块的组合,恰当确定具体项目可行性研究的内容,不能要求各类投资项目都要按照统一的可行性研究内容深度要求,整齐划一地对可行性研究内容格式提出统一性要求。

(七)强调新理念新方法新模型新工具的应用

面对世界百年未有之大变局,我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,投资项目建设必须立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,推动实现高质量发展。工程项目可行性研究要体现新时代高质量发展的要求,不仅需要夯实项目建设方案、运营和财务方案,而且还要充分重视节能减碳、资源利用、绿色环保、社会风险等,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念。可行性研究是国际通用的项目决策专业研究工具,通过学习借鉴联合国可持续发展目标(SDGs)的相关要求,并与世界银行专家团队紧密合作开展研究,充分汲取世界银行有关环境社会影响评价(ESIA)分析框架,以及环境-社会-治理(ESG)责任投资理念,促进我国投资项目可行性研究的理念方法与国际接轨,将低碳发展、科技自主创新、高质量发展、包容性发展等新理念新方法新模型新工具的应用融入可行性研究的框架体系,建立适应我国高质量发展要求的投资项目可行性研究理论方法体系。

(八)强调体现方案比选优化在可行性研究中的重要地位

投资项目可行性研究的过程,就是通过不断进行各种局部方案和整体方案的比选优化,淘汰不可行方案,最终选择确定最优方案的过程。因此,没有多方案的比较和优化,就没有真正的可行性研究。可行性研究的各个部分都要对相应的局部方案进行比选论证,为项目投资决策提供比选依据。工程项目可行性研究要求在局部方案比选优化的基础上,特别强调要重视项目总体方案的比选和方案优化,并要采用多种专业方法和模型进行方案比选和优化研究,以提高方案比选工作的科学性和准确性,避免后续阶段工作的不必要反复,从而节省项目投资和运作费用及工作周期,并最终提出科学可行的研究结论。

(九)强调可行性研究不断深化细化具体化的深度要求

强调工程项目的可行性研究应该成为持续进行和不断深化的过程和专业性活动,而不是仅为编写一份符合政府部门行政审批要求的可行性研究报告。研究建立和完善可行性研究理论方法体系,主要用于指导如何开展工程项目的可行性研究工作,而不是主要用于指导如何编写满足行政审批要求的可行性研究报告。在项目前期研究阶段,可行性研究工作随着资料的不断收集、认识的不断深化,研究内容应不断持续完善。可行性研究工作的成果,应能够成为指导开展后续工程建设、运营及管理的依据和行动指南。项目周期不同阶段的可行性研究工作,其内容深度应有不同要求,以体现持续不断深化的演进规律。

(十)强调可行性研究的目标导向和问题导向

可行性研究是投资项目前期研究的核心工作,是投资决策的重要依据,因此必须坚持目标导向和问题导向,要针对性地解决项目决策所涉及的各种问题。根据投资主体性质和可行性研究目的,以及项目参与各方的实际需要,可行性研究的内容和侧重点应各有不同,成果的表现形式多样,但必须为特定目的服务,以满足各利益相关方在项目实施中的各种需要,强调对基本要求和内在逻辑的专业性把握,以结果导向引导目标导向和问题导向,为实现项目投资的各项目标和最终结果服务。




 
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